Un informe reciente y actualizado explica qué son el CMCT, las reuniones de la COP, su funcionamiento y particularidades. También presenta algunas notas preliminares sobre la próxima COP10 y las discusiones potencialmente pertinentes para los productos de nicotina más seguros.
Del 20 al 25 de noviembre de 2023 delegaciones de gobiernos de todo el mundo se reunirán en la Ciudad de Panamá para discutir la política del tabaco y la nicotina en la décima reunión de la Conferencia de las Partes (COP10) del Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT).
Las decisiones que se toman en estas reuniones influyen en la implementación de las políticas de control del tabaco en las naciones, por lo que serán muy importantes para determinar el futuro de los productos de nicotina más seguros, como vaporizadores de nicotina (cigarrillos electrónicos), snus, bolsas de nicotina y productos de tabaco calentado.
El acceso de los consumidores a estos productos es crucial para desarrollar el potencial de salud pública de la reducción del daño del tabaco en la lucha mundial contra las muertes y las enfermedades relacionadas con él.
¿Qué es un convenio marco?
Un tratado se entiende normalmente como un convenio formal vinculatorio que establece las obligaciones entre dos o más Estados sobre asuntos que corresponden a sus intereses. Sin embargo, frente a algunos problemas mundiales, es difícil llegar a un acuerdo sobre el texto de un tratado global que obligue a todos los países implicados. En su lugar, un convenio marco fija compromisos más amplios y establece acciones y objetivos específicos que se deben llevar a convenios posteriores más detallados (comúnmente llamados protocolos) o a las legislaciones nacionales.
El modelo marco se usa en el Convenio Marco sobre Cambio Climático y el Convenio Marco para el Control del Tabaco.
¿Qué es el Convenio Marco para el Control del Tabaco?
El CMCT es un convenio internacional elaborado en respuesta al carácter internacional del reto de salud pública que representa el tabaquismo en todas sus formas. Fue el primer tratado que se negoció bajo el auspicio de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Después de cuatro años de negociaciones, el CMCT de la OMS fue adoptado por la Asamblea Mundial de la Salud el 21 de mayo de 2003 y entró en vigor el 27 de febrero de 2005.
El texto del Convenio, que se puede encontrar abajo, contiene una serie de directrices para el control del tabaco. A la fecha, 182 países firmaron y ratificaron el CMCT, lo cual significa que ha sido aprobado por sus naciones. Estos países se conocen como Partes del Convenio. Seis países firmaron el Convenio, pero no lo ratificaron. Nueve no han hecho ninguno de los dos. Paradójicamente, varias Partes del Convenio tienen participaciones monopólicas o sustanciales en sus propias compañías tabacaleras nacionales o estatales.
El preámbulo del CMCT, que pone en contexto el Convenio, tiene varias declaraciones que reconocen la necesidad de reducir las muertes y enfermedades causadas por el consumo del tabaco y que se dan dentro del marco del derecho universal a la salud:
- Teniendo en cuenta… las devastadoras consecuencias… en el mundo entero… de la exposición al humo de tabaco.
- Seriamente preocupadas por el aumento del consumo en el mundo entero… particularmente en los países en desarrollo…
- Recordando el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales… en el que se declara que toda persona tiene derecho al goce de salud física y mental al más alto nivel posible…
- Decididas a promover medidas de control del tabaco basadas en consideraciones científicas, técnicas y económicas actuales y pertinentes…
¿De qué se ocupa el CMCT?
Las disposiciones del CMCT se definen en varios artículos. El alcance del convenio se expone en el artículo 1d, que define el control del tabaco como “diversas estrategias de reducción de la oferta, la demanda y los daños que tienen como fin mejorar la salud de la población eliminando o reduciendo su consumo de productos de tabaco y su exposición al humo del tabaco”.
El artículo 5.3 exige que “al establecer y aplicar sus políticas de salud pública relativas al control del tabaco, las Partes actuarán de manera que protejan estas políticas de los intereses comerciales y otros intereses creados de la industria tabacalera, de conformidad con la legislación nacional”.
Los artículos siguientes tratan de medidas que se consideran necesarias para reducir tanto la demanda como la oferta de los productos de tabaco. No hay artículos que traten específicamente de la reducción del daño.
Artículos con medidas relacionadas con la reducción de la demanda de tabaco:
- 6: Medidas relacionadas con los precios e impuestos para reducir la demanda de tabaco;
- 7: Medidas no relacionadas con los precios para reducir la demanda de tabaco;
- 8: Protección contra la exposición al humo de tabaco;
- 9: Reglamentación del contenido de los productos de tabaco;
- 10: Reglamentación de la divulgación de información sobre los productos de tabaco;
- 11: Empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco;
- 12: Educación, comunicación, formación y concientización del público;
- 13: Publicidad, promoción y patrocinio del tabaco;
- 14: Medidas de reducción de la demanda relativas a la dependencia y el abandono del tabaco.
Artículos con medidas relacionadas con la reducción de la oferta del tabaco:
- 15: Comercio ilícito de productos de tabaco;
- 16: Ventas a menores y por menores;
- 17: Apoyo a actividades alternativas económicamente viables;
- 18: Protección del medioambiente y salud de las personas.
¿Qué es la Conferencia de las Partes (COP)?
La Conferencia de las Partes (COP) es el órgano rector del Convenio. Se reúne cada dos años y es donde se llevan a cabo las discusiones, negociaciones y decisiones sobre la aplicación del CMCT y las medidas internacionales de control del tabaco entre las Partes.
¿Quién asiste a la reunión de la COP?
Las Partes, es decir los países que firmaron y ratificaron el CMCT o que se adhirieron a él, son quienes toman las decisiones, por lo cual pueden desempeñar un papel activo en las discusiones.
Los signatarios, que son los países que firmaron pero no ratificaron el convenio, tienen la condición de observadores y pueden intervenir durante las discusiones. Entre ellos figuran EUA, Argentina, Marruecos, Cuba, Suiza y República Dominicana. Las posiciones que adoptan las Partes generalmente se discuten mucho antes de la COP y los países afines y la OMS tratan de formar coaliciones.
Gran parte de la discusión y el posicionamiento ocurre en las reuniones “PreCOP” organizadas por la OMS y la Secretaría del CMCT con cada una de las seis regiones de la OMS: África, las Américas, Europa, el Pacífico occidental, Asia sudoriental y el Mediterráneo oriental.
Las Partes pueden hablar por sí mismas en la COP, pero se les alienta a permitir que el país elegido de la región sea el líder. La Unión Europea tiene sus propios procedimientos y el Grupo de Trabajo sobre Salud Pública se reúne para discutir la agenda de la COP y adoptar posiciones políticas antes de la reunión. Estas se conocen como la “Posición común de la Unión Europea” (el mandato para que esta comisión de presente una opinión unificada de sus 27 Estados miembro).
Las delegaciones están constituidas principalmente por funcionarios de la salud, pero también pueden asistir personas relevantes de otros departamentos nacionales relacionados, por ejemplo, con finanzas, negocios y comercio. Los organismos no gubernamentales (ONG) y los especialistas en la materia también pueden estar representados en delegaciones.
En las reuniones de la COP, las decisiones se toman por consenso y, aunque existe un procedimiento de votación, nunca se ha utilizado. En teoría, cada Parte tiene el mismo peso, aun cuando las Partes más elocuentes son las que orientan las decisiones.
Organismos que contribuyen a las reuniones de la COP
Las Partes son las que toman las decisiones finales, pero otros organismos tienen una influencia considerable en la agenda, la entrega de documentos y el tono y sustancia de la reunión.
Secretaría del CMCT
La función de la Secretaría de la COP es apoyar y llevar a cabo las tareas entre reuniones. Aunque en teoría este organismo simplemente administra la COP, juega un papel importante en la forma que adoptará la agenda final, así como en la definición de la dirección de la política.
La Secretaría organiza muchas de las reuniones que tienen lugar entre cada COP, entrega agendas y documentos y tiene un papel de defensa más amplio en la promoción de las metas y objetivos del CMCT ante la ONU.
También apoya el trabajo de los Centros de Intercambio de Conocimientos del CMCT. La Secretaría está financiada por las Partes, tanto en forma de contribuciones asignadas para su trabajo convencional, como contribuciones voluntarias para proyectos específicos. La evaluación se hace con base en una fórmula relacionada con el producto interno bruto (PIB).
La OMS
La OMS alberga a la Secretaría del CMCT y le entrega gran parte de la documentación que informa a la COP. Por ejemplo, el Informe sobre la investigación y las pruebas relativas a los productos de tabaco novedosos y emergentes y los informes del Grupo de Estudio de la OMS sobre la Reglamentación de los Productos de Tabaco (TobRegNet). Otro informe proviene de la Red de Laboratorios del Tabaco (TobLabNet), que desarrolla métodos de prueba y medición estándar para los productos de tabaco.
Oficina de la Conferencia de las Partes
Los seis miembros de la Oficina de la Conferencia de las Partes se eligen al final de cada COP. La Oficina se reúne regularmente para preparar todo para la siguiente sesión. Así mismo:
- Supervisa el trabajo entre períodos de sesiones, incluyendo a grupos de trabajo/grupos de expertos;
- Consulta con la Secretaría del CMCT para definir la agenda para las sesiones de la COP;
- Ofrece orientación a la Secretaría en la elaboración de informes, recomendaciones y proyectos de decisiones que se presentan a la COP;
- Revisa las solicitudes de las ONG y las organizaciones intergubernamentales para obtener la condición de observador;
- Trabaja con coordinadores regionales y la Secretaría del CMCT antes y durante la COP.
Los miembros actuales de la Oficina son: de la región de África, Sra. Zandile Dhlamini (Suazilandia); de la región de las Américas, Dr. Marcos Dotta (Uruguay); de la región de Europa, Sr. Roland Driece (Países Bajos); de la región del Pacífico occidental, Sra. Karlie Brown (Australia); de la región de Asia sudoriental, Dr. Alan Ludowyke (Sri Lanka) y de la región del Mediterráneo oriental, Dr. Jawad AlLawati (Omán).
La Oficina divulga información a los coordinadores regionales que son responsables de establecer contacto con las Partes. Una reunión de COP previa podría encomendar a la Oficina que actualice un informe o serie de informes en particular, o posiblemente encargue uno nuevo. Este trabajo podría incluir la participación de expertos, pero también debe implicar la consulta con las Partes mediante los Grupos Regionales para recopilar datos nacionales para el informe.
Coordinadores regionales de la OMS
Al igual que la Oficina, los coordinadores regionales son elegidos en la COP. Los coordinadores regionales observan las reuniones de la Oficina y realizan las siguientes funciones:
- Colaborar con el funcionario de la Oficina que representa a la región y facilitar consultas con las Partes de la región entre las sesiones de la COP, con el propósito de mantener a las Partes informadas sobre el trabajo de la Oficina;
- Recibir los documentos de trabajo o propuestas de la Oficina y garantizar que se circulen a las Partes de la región;
- Recopilar y enviar comentarios sobre dichos documentos o propuestas al funcionario de la Oficina;
- Actuar como canal para el intercambio de información, incluyendo una copia de las convocatorias a las reuniones para la aplicación del Convenio y la coordinación de las actividades con otros coordinadores regionales.
Los coordinadores regionales actuales son: de la región de África, Sr. Theophile Olivier Bosse (Camerún); de la región de las Américas, Sra. Kemba Anderson-Golhor (Canadá); de la región del Mediterráneo oriental, Dr. Baseer Achakzai (Pakistán); de la región de Europa, Dr Peyman Altan (Turquía); de la región de Asia sudoriental, Dr. Chayanan Sittibusaya (Tailandia); de la región del Pacífico occidental, Dra. Nor Aryana Hassan (Malasia).
¿Cómo funcionan las reuniones de la COP?
La reunión se abre con la presentación de la agenda, seguida de una sesión plenaria, que es una introducción a la COP centrada en el tema de la sesión y las declaraciones de las Partes sobre el avance global en la aplicación del CMCT. Entonces, la reunión se divide en dos grupos donde se llevan a cabo los trabajos principales. El Comité A trata los asuntos de política y el Comité B, los asuntos administrativos, incluyendo el financiamiento. Todos los informes previstos para consideración en la COP deben estar disponibles al público sesenta días antes de la reunión.
El Comité A considerará los informes que se presentaron, algunas veces acompañados de una nota del proyecto de decisión. Entonces, tendrá lugar una discusión para considerar tanto el informe, como, si lo acompaña, el proyecto de decisión. Si no existe una nota del proyecto de decisión, se redactará una y se discutirá en la sala. Si nadie se opone al informe o al proyecto de decisión, entonces se convierte en política de la COP. Sin embargo, aunque solo un país presente una objeción, tiene lugar otra ronda de discusiones, quizá para cambiar el texto de esa decisión.
Puede haber varias iteraciones en este proceso, hasta que se retire la objeción. A falta de eso, el presidente de la reunión puede pedirle al Comité B que considere el asunto o simplemente que lo saque adelante porque no puede permitirse que una objeción detenga el proceso.
Si varios países presentan objeciones que no pueden resolverse, el presidente puede pedir que se cree un grupo de redacción para resolver las diferencias. Este grupo de redacción se reúne fuera del horario laboral de las sesiones de la COP, sin traducción, y bajo la dirección de una Parte que asume la función del presidente.
Al inicio del día, los grupos regionales se reúnen para discutir la agenda, incluyendo cualquier decisión que haya surgido de los grupos de redacción. Puede haber una presión considerable en este punto para convencer a los disidentes persistentes de que se alineen, incluyendo comentarios en el boletín diario de la COP.
¿Qué observadores no estatales están presentes en la COP?
Varias organizaciones intergubernamentales internacionales (OIG) tienen condición de observadores, como el Banco Mundial y la Organización Internacional del Trabajo.
El preámbulo de la CMCT reconoce la “contribución especial de las organizaciones no gubernamentales y otros miembros de la sociedad civil… a los esfuerzos del control del tabaco nacional e internacionalmente…”.
Las solicitudes de las ONG para obtener la condición de observadoras son tramitadas por la Secretaría de la CMCT, que hace recomendaciones, y la COP toma las decisiones sobre ellas. Se puede encontrar una lista de ONG acreditadas aquí.
Las organizaciones antitabaco de la sociedad civil más pequeñas pueden participar como miembros de la organización global de control del tabaco, conocida anteriormente como Alianza del Convenio Marco (FCA), pero ahora renombrada como la Alianza Global para el Control del Tabaco (GATC). A la fecha, la membresía de ONG de la Alianza solo ha sido otorgada a las organizaciones que están de acuerdo con el consenso de control del tabaco dominante.
La condición de observador y la membresía de la Alianza solo están disponibles para quienes no tienen conexiones con la industria del tabaco, por más tangenciales o pasadas que sean. A la fecha, ningún grupo de defensa que represente a las personas afectadas directamente por las medidas de control del tabaco ha sido considerado apto para la condición de observador o para recibir membresía de la Alianza. Lo anterior incluye a grupos independientes que representan a personas que fuman y a consumidores de productos de nicotina más seguros.
El carácter cerrado de las reuniones de la COP
Para asistir, los miembros de los medios de comunicación tienen que solicitar la acreditación por lo menos con 60 días de anticipación a la reunión y declarar que no tienen relaciones financieras, laborales o profesionales con la industria tabacalera o una entidad que trabaje para perseguir sus intereses.
Cuando se estaba negociando el CMCT (2000–2003), y en las primeras tres reuniones de la COP, la galería pública estaba abierta, de manera que cualquiera pudiera presenciar las deliberaciones. Con el tiempo, por decisión de las Partes, el público en general y los medios de comunicación han sido excluidos de todo menos de la sesión plenaria de apertura. Los procedimientos no se transmiten públicamente ni se muestran para verlos posteriormente, a excepción de la reunión virtual de 2021, cuando las sesiones de apertura y cierre se transmitieron y las declaraciones de las Partes y los observadores quedaron disponibles en línea.
El nivel de secreto y control alrededor de la COP sería inaceptable para las Partes de otros convenios. Difiere de la manera como se celebran otras reuniones de agencias de la ONU, incluyendo la Comisión de los Derechos Humanos, la Comisión sobre Narcóticos, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) y la reunión de la COP sobre el Cambio Climático.
Las reuniones de estas convenciones facilitan la participación de numerosas organizaciones de la sociedad civil y grupos afectados. Por ejemplo, la COP sobre el Cambio Climático le ha dado la condición de observador a 3.024 ONG y 154 OIG, mientras que la COP del CMCT le ha dado la condición de observador a 26 ONG y 28 OIG.
El financiamiento de la CMCT de la COP depende de dinero público donado por las Partes. De ello se desprende que debe haber rendición de cuentas pública y transparencia. En la actualidad, esto no ocurre. La falta de transparencia de la COP debe plantearse como un problema en los departamentos de rendición de cuentas gubernamentales.
Cómo participar en la COP
Como se pondrá de manifiesto en la estructura y el proceso de reunión de la COP, hay muy pocas oportunidades para que las organizaciones que están fuera de la estructura de la COP sigan los procesos y contribuyan a ellos. El negocio y las decisiones de la COP son responsabilidad de las Partes.
En las naciones, la cabeza de la COP normalmente será el Ministerio de Salud y algunas veces otros ministerios con competencia para tratar temas relacionados. Se puede encontrar una lista de los delegados de la reunión de la COP9 aquí. Es probable que muchas de las mismas personas asistan a la COP10.
Las organizaciones pueden hacer propuestas directamente a los funcionarios del ministerio responsables del control del tabaco o mediante parlamentarios. Los parlamentarios con frecuencia no conocen la importancia de las reuniones de la COP y de la postura de su gobierno sobre los temas del CMCT y las organizaciones pueden informarles sobre los temas clave. Cada país tiene un punto focal o contacto que sirve de enlace entre la Oficina del CMCT y el gobierno nacional.
El punto focal del país puede encontrarse aquí: seleccione un país del menú desplegable, haga clic en el informe de 2020 y encuentre el punto focal en la página 1. Este puede usarse como conducto para hacer declaraciones al gobierno sobre los temas de control del tabaco del CMCT y para preguntar sobre los planes y propuestas que se comunican entre la Oficina del CMCT y el gobierno de cara a la reunión de la COP.
Las organizaciones también pueden dar a conocer sus opiniones a las OGI y las ONG con condición de observadores. Los principales medios de comunicación por lo general no están bien informados acerca de la CMCT y la COP y se les puede poner sobre aviso de la importancia de los temas que se discuten en la reunión.
Las organizaciones también pueden involucrar a la Secretaría del CMCT en las redes sociales a través de @FCTCofficial y, durante el evento, mediante #COP10 y #COP10FCTC. El sitio web de COPWATCH proporciona actualizaciones sobre temas de interés antes y durante la COP.
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